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国务院印发《改革国有成本授权经营体制方案》
发布时间:2019/5/9  点击次数:1959
 
国务院关于印发改革国有成本
授权经营体制方案的通知
国发〔2019〕9号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

       现将《改革国有成本授权经营体制方案》印发给你们,请认真贯彻落实。


国务院               
2019年4月19日          

(此件公开发布)

改革国有成本授权经营体制方案

      按照党中心、国务院关于深化国有企业改革的决策部署,近年来,履行国有成本出资人职责的部门及机构(以下称出资人代表机构)坚持以管成本为主积极推进本能机能转变,制订并严格执行监管权力清单和责任清单,取消、下放、授权一批工作事项,监管效能有效提升,国有资产治理体制不竭完善。但也要看到,政企不分、政资不分的问题依然存在,出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界不够清楚,国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生,国有成本运行效率有待进一步提高。党中心、国务院对此高度重视,党的十九大明确提出,要完善各类国有资产治理体制,改革国有成本授权经营体制。为贯彻落实党的十九大精神,加快推进国有成本授权经营体制改革,进一步完善国有资产治理体制,鞭策国有经济布局布局调整,打造布满生气活力的现代国有企业,现提出以下方案。

       一、总体要求

      (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,周全贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持和加强党的周全领导,坚持和完善社会主义基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革标的目的,以管成本为主加强国有资产监管,切实转变出资人代表机构本能机能和履职方式,实现授权与监管相结合、放活与管好相统一,切实保障国有成本规范有序运行,促进国有成本做强做优做大,不竭增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,培育具有全球竞争力的世界一流企业。

       (二)基本原则。

        ——坚持党的领导。将坚持和加强党对国有企业的领导贯穿国有成本授权经营体制改革全过程和各方面,充实阐扬党组织的领导作用,确保国有企业更好地贯彻落实党和国家方针政策、重大决策部署。

        ——坚持政企分开政资分开。坚持政府公共治理本能机能与国有成本出资人本能机能分开,依法理顺政府与国有企业的出资关系,依法确立国有企业的市场主体地位,最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

        ——坚持权责明晰分类授权。政府授权出资人代表机构按照出资比例对国家出资企业履行出资人职责,科学界定出资人代表机构权责边界。国有企业享有完整的法人财富权和充实的经营自主权,承担国有资产保值增值责任。按照功能定位、治理能力、治理程度等企业成长实际情况,一企一策地对国有企业分类授权,做到权责对等、动态调整。

       ——坚持放管结合完善机制。加快调整优化出资人代表机构本能机能和履职方式,加强清单治理和事中事后监管,该放的放权到位、该管的管住管好。成立统一规范的国有资产监管制度体系,精简监管事项,明确监管重点,创新监管手段,提升监管程度,防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。

       (三)主要目标。出资人代表机构加快转变本能机能和履职方式,切实减少对国有企业的行政干预。国有企业依法成立规范的董事会,董事会职权得到有效落实。将更多具备条件的中心企业纳入国有成本投资、运营公司试点范围,赋予企业更多经营自主权。到2022年,基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有成本授权经营体制,出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清楚,授权放权机制运行有效,国有资产监管实现制度完备、尺度统一、治理规范、实时在线、精准有力,国有企业的活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力明显增强。

       二、优化出资人代表机构履职方式

       国务院授权国资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构,对国家出资企业履行出资人职责。出资人代表机构作为授权主体,要依法科学界定职责定位,加快转变履职方式,依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。

       (一)实行清单治理。制订出台出资人代表机构监管权力责任清单,清单以外事项由企业依法自主决策,清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的治理事项原则上归位于一级企业,原则上不干预企业经理层和本能机能部门的治理工作,将配合承担的公共治理本能机能归位于相关政府部门和单位。

       (二)强化章程约束。依法依规、一企一策地制订公司章程,规范出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责,鞭策各治理主体严格遵照公司章程行使权利、履行义务,充实阐扬公司章程在公司治理中的基础作用。

       (三)阐扬董事作用。出资人代表机构主要通过董事表现出资人意志,依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选,规范董事的权利和责任,明确工作目标和重点;成立出资人代表机构与董事的沟通对接平台,成立健全董事人才贮备库和董事选聘、考评与培训机制,完善董事履职陈述、董事会年度工作陈述制度。

       (四)创新监管方式。出资人代表机构以企业功能分类为基础,对国家出资企业进行分类治理、分类授权放权,切实转变行政化的履职方式,减少审批事项,强化事中事后监管,充实运用信息化手段,减轻企业工作承担,不竭提高监管效能。

        三、分类开展授权放权

       出资人代表机构对国有成本投资、运营公司及其他商业类企业(含财富集团,下同)、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权,按期评估效果,采纳扩大、调整或收回等办法动态调整。

      (一)国有成本投资、运营公司。出资人代表机构按照《国务院关于推进国有成本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)有关要求,结合企业成长阶段、行业特点、治理能力、治理基础等,一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权,维护好股东合法权益。授权放权内容主要包罗战略规划和主业治理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财政事项治理等,亦可按照企业实际情况增加其他方面授权放权内容。

       战略规划和主业治理。授权国有成本投资、运营公司按照出资人代表机构的战略引领,自主决定成长规划和年度投资计划。国有成本投资公司围绕主业开展的商业模式创新业务可视同主业投资。授权国有成本投资、运营公司依法依规审核国有成本投资、运营公司之间的非上市公司产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

       选人用人和股权激励。授权国有成本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩查核和薪酬治理(不含中管企业),积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员,推行职业经理人制度,对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度,完善中持久激励机制。授权国有成本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案,撑持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励,股权激励预期收益作为投资性收入,不与其薪酬总程度挂钩。撑持国有创业投资企业、创业投资治理企业等新财富、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

       工资总额和重大财政事项治理。国有成本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制,按照企业成长战略和薪酬策略、年度出产经营目标和经济效益,综合考虑劳动出产率提高和人工成本投入产出率、职工工资程度市场对标等情况,结合政府本能机能部门发布的工资指导线,编制年度工资总额预算。授权国有成本投资、运营公司自主决策重大担保治理、债务风险管控和部门债券类融资事项。

       政府直接授权的国有成本投资、运营公司按照有关规定对授权范围内的国有成本履行出资人职责,遵循有关法律和证券市场监管规定开展国有成本运作。

      (二)其他商业类企业和公益类企业。对未纳入国有成本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业,要充实落实企业的经营自主权,出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理,不干预集团公司以下各级企业出产经营具体事项。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业,要逐步落实董事会职权,维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,明确由董事会自主决定公司内部治理机构设置、基本治理制度制订、风险内控和法律合规治理体系建设以及履行对所出资企业的股东职责等事项。

       四、加强企业行权能力建设

       指导鞭策国有企业进一步完善公司治理体系,强化基础治理,优化集团管控,确保各项授权放权接得住、行得稳。

      (一)完善公司治理。按照建设中国特色现代国有企业制度的要求,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,加快形成有效制衡的公司法人治理布局、灵活高效的市场化经营机制。建设规范高效的董事会,完善董事会运作机制,提升董事会履本能机能力,激发经理层活力。要在所出资企业积极推行经理层市场化选聘和契约化治理,明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任,强化刚性查核,成立退出机制。

      (二)夯实治理基础。按照统一制度规范、统一工作体系的原则,加强国有资产基础治理。推进治理创新,优化总部本能机能和治理架构。深化企业内部三项制度改革,实现治理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。不竭强化风险防控体系和内控机制建设,完善内部监督体系,有效阐扬企业职工代表大会和内部审计、巡视、纪检监察等部门的监督作用。

      (三)优化集团管控。国有成本投资公司以对战略性核心业务控股为主,成立以战略目标和财政效益为主的管控模式,重点关注所出资企业执行公司战略和成本回报状况。国有成本运营公司以财政性持股为主,成立财政管控模式,重点关注国有成本流动和增值状况。其他商业类企业和公益类企业以对核心业务控股为主,成立战略管控和运营管控相结合的模式,重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况。

      (四)提升成本运作能力。国有成本投资、运营公司作为国有成本市场化运作的专业平台,以成本为纽带、以产权为基础开展国有成本运作。在所出资企业积极成长混合所有制,鼓励有条件的企业上市,引进战略投资者,提高成本流动性,放大国有成本功能。增强股权运作、价值治理等能力,通过清理退出一批、重组整合一批、创新成长一批,实现国有成本形态转换,变现后投向更需要国有成本集中的行业和领域。

       五、完善监督监管体系

       通过健全制度、创新手段,整合监督资源,严格责任追究,实现对国有成本的周全有效监管,切实维护国有资产安全,果断防止国有资产流失。

      (一)搭建实时在线的国资监管平台。出资人代表机构要加快优化监管流程、创新监管手段,充实运用信息技术,整合包罗产权、投资和财政等在内的信息系统,搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台,实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。成立模块化、专业化的信息采集、阐发和陈述机制,加强信息共享,增强监管的针对性和及时性。

      (二)统筹协同各类监督力量。加强国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督,结合中心企业纪检监察机构派驻改革的要求,遵照有关规定清楚界定各类监督主体的监督职责,有效整合企业表里部监督资源,增强监督工作合力,形成监督工作闭环,加快成立周全覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系,切实增强监督有效性。

      (三)健全国有企业违规经营投资责任追究制度。明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体,健全内部治理制度,严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度。成立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系,严格界定违规经营投资责任,严厉追究问责,实行重大决策终身责任追究制度

       六、坚持和加强党的周全领导

       将坚持和加强党的周全领导贯穿改革的全过程和各方面,在思想上政治上步履上同党中心保持高度一致,为改革提供坚强有力的政治保证。

      (一)加强对授权放权工作的领导。授权主体的党委(党组)要加强对授权放权工作的领导,深入研究授权放权相关问题,加强行权能力建设,加快完善有效监管体制,抓研究谋划、抓部署鞭策、抓督促落实,确保中心关于国有成本授权经营体制改革的决策部署落实到位。

      (二)改进对企业党建工作的领导、指导和督导。上级党组织加强对国有企业党建工作的领导,出资人代表机构党组织负责国家出资企业党的建设。国家出资企业党组织要认真落实党中心、上级党组织、出资人代表机构党组织在党的领导、党的建设方面提出的工作要求。在改组组建国有成本投资、运营公司过程中,按照“四同步”、“四对接”的要求调整和设置党的组织、开展党的工作,确保企业始终在党的领导下开展工作。

       (三)充实阐扬企业党组织的领导作用。企业党委(党组)要切实阐扬领导作用,把标的目的、管大局、保落实,遵照有关规定讨论和决定企业重大事项,并作为董事会、经理层决策重大事项的前置程序。要妥善处理好各治理主体的关系,董事会、经理层等治理主体要自觉维护党组织权威,按照各自本能机能分工阐扬作用,既要保证董事会对重大问题的决策权,又要保证党组织的意图在重大决策中得到表现。董事会、经理层中的党员要果断贯彻落实党组织决定,向党组织陈述落实情况。在推行经理层成员聘任制和契约化治理、探索职业经理人制度等改革过程中,要把坚持党管干部原则和阐扬市场机制作用结合起来,保证党对干部人事工作的领导权和对主要干部的治理权,落实董事会、经理层的选人用人权。

       七、周密组织科学实施

       各地区、各部门、各出资人代表机构和广大国有企业要充实熟悉推进国有成本授权经营体制改革的主要意义,准确把握改革精神,各司其职、密切配合,按照精细严谨、稳妥推进的工作要求,坚持一企一策、因企施策,不搞批发式、不设时间表,对具备条件的,成熟一个鞭策一个,运行一个成功一个,不具备条件的不急于推进,确保改革规范有序进行,鞭策国有企业实现高质量成长。

      (一)加强组织领导,明确职责分工。国务院国有企业改革领导小组负责统筹领导和协调鞭策国有成本授权经营体制改革工作,研究协调相关重大问题。出资人代表机构要落实授权放权的主体责任。国务院国有企业改革领导小组各成员单位及有关部门按照职责分工,加快研究制订配套政策办法,指导鞭策改革实践,形成合力共同推进改革工作。

      (二)健全法律政策,完善保障机制。加快鞭策国有成本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作,制订出台配套政策法规,确保改革于法有据。成立健全容错纠错机制,周全落实“三个区分开来”,充实调动和激发广大干部职工参与改革的积极性、主动性和创造性。

      (三)强化跟踪督导,确保稳步推进。成立健全督查制度,加强跟踪督促,按期总结评估各项改革举措的执行情况和实施效果,及时研究解决改革中碰到的问题,确保改革目标如期实现。

      (四)做好宣传引导,营造良好氛围。坚持鼓励探索、实践、创新的工作导向和舆论导向,采纳多种方式解读宣传改革国有成本授权经营体制的方针政策,积极宣介推广改革典型案例和成功经验,营造有利于改革的良好环境。

       各省(自治区、直辖市)人民政府要按照本方案要求,结合实际推进本地区国有成本授权经营体制改革工作。

       金融、文化等国有企业的改革,按照中心有关规定执行。

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